Souveraineté économique del’UE – possibilité ouquêtedu Graal? Revue de l'Union européenne 4/2024 décembre pp 41 à 57

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Introduction   

Viviane de Beaufort, professeure à l’ESSEC BS, directrice du CEDE[1] et titulaire d’une chaire Jean Monnet 2023-206 a souhaité ouvrir le débat sur les raisons qui l’ont poussée à choisir de développer, à partir du programme historique du CEDE : “l'Europe dans la globalisation”, le sujet de la quête  de l’autonomie  économique de l’Union européenne dans un monde qui a changé.

Ce workshop explore rapidement quelques dimensions de ce changement de posture désormais assumé par l’Union européenne. Il est conçu comme un workshop de relance[2] des activités collectives du think tank. Pour rappel, le CEDE, fondé en 2008 avec Frédéric Jenny, s’inscrit dans une  approche pluridisciplinaire économie droit.

Le programme pionnier évoquait dans ses travaux, diverses dimensions liées à l'Europe et à la globalisation (multilatéralisme et OMC, réciprocité des marchés publics, IDE, etc.)

A l’aune des défis, voire des dangers auxquels le projet d’Union européenne est confronté, dans un monde en « perma crise » , caractérisé notamment par un affrontement économique entre deux grands puissances, mais également des entreprises tentaculaires dont les GAFAM et de nouveaux acteurs chinois, la question de souveraineté économique prend  une dimension d’urgence évidente et sera donc l’objet des travaux actuels.

Le concept est enfin audible à Bruxelles après nombre de combats depuis le début des années 2008 qui ont entre autres conduit à créer ce centre de recherches à l’ESSEC. Le mot est prononcé dans les instances et les plus hauts décisionnaires et cette mandature a vu une accélération de textes de protection ainsi que des modifications de l’approche très ouverte en concurrence: le règlement sur le filtrage des idées en est un bon exemple, comme dans l'enquête diligentée sur les voitures électriques chinoises.

Il demeure cependant fort complexe d’appréhender de manière collective cette posture d’une part, parce que l’Union européenne qui demeure une puissance commerciale importante n’a pas les mêmes atouts qu’il y a 15 ou 20 ans pour imposer sa vision, d’autre part parce que sa dépendance à l’égard de produits ou matières majeures a été étalée  à la lumière du jour avec la pandémie #covid19, la guerre en Ukraine et ses conséquences sur la raréfaction de l’approvisionnement en gaz russe, entre autres, etc.

L’union européenne peut-elle, se créer un chemin entre les deux géants, tout en relevant ses propres défis internes (vieillissement, migrations, défi alimentaire, dépendance énergétique, et par-dessus tout désormais création d’une autonomie en matière de défense) ? Peut-elle continuer à prôner des valeurs d’ouverture, promouvoir les droits humains et le respect de l’environnement ?  Ca n’est pas un hasard si alors que nous préparons cette séance depuis janvier, le rapport Letta et un discours marquant de Mario Draghi viennent d’être publiés.

L’autonomie économique européenne est abordée ici avec des éclairages relevant de l’histoire, de la géopolitique, de l’économie et du droit, en priorisant pour chaque aspect un exemple afin de demeurer bien concret. D’autres déclinaisons thématiques (politique commerciale, politique de concurrence) ou sectorielles (numérique, énergie) interviendront dans des workshops ultérieurs. Nous revenons ici sur des points saillants du débat dans un document court prenant la forme d’un compte-rendu synthétique qui a vocation à être complété par une publication ultérieure du CEDE.

Débat

1. De la souveraineté européenne ? (Viviane de Beaufort) 

« Cela ne fait que quelques années que l’expression souveraineté européenne n’est plus un gros mot » La notion de souveraineté européenne a bien été portée par quelques-uns, à partir de concepts plus consensuels comme celui d'avantages mutuels ou de réciprocité (M.Barnier, P.Lamy, M.Monti), elle a été prônée par plusieurs think tanks à l'échelle de l’UE et en France. Sans le dire, elle a parfois été à l’origine de certaines décisions comme la création d’EADS aujourd’hui Airbus, ou le maintien de la golden share de l’Etat de Gaz de France dans le géant Engie, la notion de secteur stratégique apparaît en filigrane en droit de la concurrence,la revendication d’une ouverture des marchés publics européens sous conditions est nien une manifestation de la volonté de l’Union européenne d'être “open but non disarmed” (Marion Monti ), etc.  

Aujourd’hui, après 20 ans, l’expression circule dans l’espace européen (Discours de l’Union de U. Von Leyen septembre 2024), aussi bien que dans le milieu de la recherche et les sphères professionnelles. Pour autant, cette notion complexe n’est pas toujours comprise de la même manière par chacun, et requiert pour son application concrète, la prise en compte d’une multitude d’aspects d’ordre géopolitique, économique et juridique.

Dans ce workshop, nos intervenants ont essayé de restituer une image à l’instant T de l’Europe face à un monde dont les grands équilibres ont changé et d’évoquer ce que pourrait être un chemin vers une plus grande autonomie économique européenne, sachant que le concept ne doit jamais être compris comme celui d’un protectionnisme généralisé qui n’est pas une option pour notre vieux continent. Est-il encore temps? De quels atouts dispose l’Europe? C’est à la lumière de nombreuses lectures et prises de positions sur ce sujet, qui listées dans une bibliographie postée sur le site du CEDE[3], à part que les thèmes suivants ont été priorisés.

2. Cadre géopolitique: quelques éléments sur le projet d’Europe face aux USA et à la Chine (CS)

Réfléchir à une possible autonomie de l’Europe ne pouvait se faire sans questionner la posture de l’UE face aux États-Unis et à la Chine. C’est ce que Charles Salvaudon met en avant dans son argumentaire, appelant à questionner la place de l’Europe face aux deux puissances. Quant aux États-Unis, l’un des principaux défis repose sur la dépendance commerciale de l’UE. Ainsi, en 2023 l'impératif de substituer l’approvisionnement en gaz russe a conduit l’Europe à importer massivement du GNL (gaz naturel liquéfié) en provenance des États-Unis. Ces importations représentent près de 50% près de 450 milliards d’euros. Au regard de ces chiffres, nous sommes amenés à interroger notre logique commerciale avec les États-Unis, et en questionner sa pérennité, notamment dans le cas d’une victoire de Donald Trump en novembre prochain, dont la posture potentiellement ultra protectionniste pourrait peser lourd sur nos relations futures.

Quant à la Chine, les risques sont eux aussi considérables: l’Union européenne dépend de celle-ci pour son approvisionnement en certaines matières critiques, dont les terres rares, mais aussi désormais des technologies nécessaires pour faire évoluer notre système énergétique vers le ‘‘Green’’ comme les panneaux solaires.

(VDB) Et la croissance se ralentissant sur le marché chinois après la crise immobilière et la conséquence du #Covid19 (fermeture totale des frontières), cet Etat n’a guère d’autre choix que de pousser un maximum ses exportations en Europe notamment puisque le conflit avec les US a perturbé les relations commerciales, mettant à mal certaines filières européennes.

Alors, comment à terme parvenir à une forme d’autonomie européenne?  La relocalisation de certaines industries en Europe est à privilégier, le recyclage encore insuffisamment réalisé pour les matériaux que l’on ne trouve pas sur le sol européen est à développer en urgence, et l’acceptation d’une dose équilibrée de protectionnisme sur certaines filières stratégiques, comme l'énergie ne peut plus ne pas être à l’ordre du jour . Enfin, un enjeu de taille est la réalisation de l’UMC (Union des marchés de capitaux), moyen de stimuler la croissance économique de l’UE. Mais tout ceci présuppose un engagement fort des 27 États membres. Or, malgré une certaine prise de conscience collective, chacun a tendance à jouer ses cartes (VDB) Voir l’attitude de l'Allemagne, très dépendante de la Chine, qui temporise les postures trop marquées et proteste contre la récente décision d’augmenter les droits de douane sur les véhicules électriques chinois après une enquête démontrant l'existence de subventions. Le brad de fer est commencé entre l’UE et la Chine et  la cohérence du groupe des Etats Membres sera mise à rude épreuve; 

3. Le cadre géopolitique: Nouvelles routes de la soie : où va la Chine ? (XD)

Il y a un peu plus de vingt ans, la Chine est devenue membre officiel de l'OMC (L’Organisation mondiale du commerce) bénéficiant d’un statut de pays en développement, qui l’a d’ailleurs aidée à devenir l’une des plus grandes puissances commerciales du monde. Tandis qu’elle réalisait d'apparents efforts d’ouverture commerciale, la Chine a développé un réseau tentaculaire en faisant usage de sa route ancestrale de la soie, la Silk road, afin de réaliser une extension phénoménale de sa présence à travers le globe. La stratégie d’expansion chinoise est d’abord terrestre puisque la Chine possède désormais une multitude de ports, dont ceux de Baku en Azerbaïdjan, du Pirée en Grèce et de Gênes en Italie. Puis, la Chine est parvenue à développer son réseau par d’autres moyens, tels que la création des réseaux satellitaires (système de navigation Beidou) et sous-marins (le câble P.E.A.C.E. d’une longueur de 15.000 km et contrôlé par des opérateurs chinois, reliant la Chine à l’Europe via Marseille) ainsi que le déploiement d’infrastructures 5G et de data centers chez ses partenaires. Ces « routes numériques » lui permettent de sécuriser ses échanges de données partout dans le monde. Enfin, extrêmement compétente dans le domaine des technologies, et particulièrement dans l’intelligence artificielle, la Chine élabore jour après jour des partenariats scientifiques auprès de partenaires internationaux.

(VDB) Face à ce déploiement magistral les initiatives de l’Union européenne autour du   global Gateway si elles sont loin d’être inutiles sont tardives et insuffisantes en termes financiers

Cependant, la prééminence de la Chine sur la scène internationale est une croissance en trompe-l'œil, nous dit Xavier Drouet. D’abord parce que les partenaires des chinois trouvent à redire aux conditions de partenariats asymétriques . Mais aussi parce que la Chine souffre des effets de la politique de l’enfant unique: la population active décroît depuis près de dix ans (-7 millions de personnes en 2022). La crise Covid est aussi venue rebattre les cartes, en posant la question de la dépendance de l’UE face à la Chine, face à laquelle l’Europe a pris des mesures, dont des relocalisations de sites de production dans son espace. Il existe sans doute aujourd'hui une carte à jouer pour l'Europe avec la puissance chinoise, qui sous pression des USA, a besoin du marché européen pour poursuivre sa croissance. 

4. L’union douanière européenne face aux défis du commerce international (GR)

L’Union douanière européenne (UDE) est un fondement  de la construction européenne. La conception et la mise en place d’une politique commerciale et douanière commune entre Etats Membres puis relativement aux pays tiers, notamment via l’application des mesures tarifaires et non-tarifaires, fait partie des bases du projet commun de marché interieur. La souveraineté économique de l’UE ne peut pas se concevoir sans une politique commerciale européenne claire et bien définie sur le plan douanier, tenant compte de nos intérêts communs. C’est ce que démontre M. Ghenadie RADU, lorsqu’il aborde la question de l’Union douanière européenne, mise en place dès le 1er juillet 1968. Au delà des règles quotidiennes, il n’est pas rare que certaines décisions géopolitiques s’appuient sur des mécanismes douaniers, le dernier exemple porte sur la mise en place par l’UE des droits de douane à l’importation des céréales russes (mai 2024)[4] .

(VDB) le débat actuel sur des droits de douane élevés imposés aux voitures électriques de provenance chinoise en est un autre.

Mais il reste que la complexité de la réglementation douanière en Europe constitue un véritable blocage au développement du marché . A titre de comparaison, une entreprise française commerçant à l’international doit respecter les dispositions du Code des douanes national français (470 articles), du Code des douanes de l’Union (288 articles), ce dernier étant ‘‘accompagné’’ par un Règlement délégué (256 articles) et par un Règlement d’exécution (350 articles), soit un total de 1364 articles (!), sans compter la longue liste d’Annexes. Le Code des douanes suisse du 18 mars 2005 compte lui 133 articles ! Il est évident que le « poids » des normes juridiques douanières pèse sur la compétitivité à l’international des entreprises françaises et européennes. 

Le projet de réforme de l’UDE. Au premier regard, le projet de réforme de l’UDE proposé en mai 2023 qui a pour base un rapport d’experts pourrait paraître intéressant. Il prévoit le lancement d’une plateforme commune européenne pour les données douanières, l’association de l’IA à cette plateforme permettant de mieux cibler les contrôles, la réorganisation du commerce électronique sur le plan douanier, l’harmonisation des pratiques douanières au niveau de l’UE et la création, à terme, d’une Autorité douanière européenne (dès 2028). Mais l’intention, à savoir inscrire notre UDE dans les échanges commerciaux internationaux modernes est légitime, cette réforme ne s’est pas attaquée au problème le plus important dont souffre notre UDE, celui de la trop grande complexité de la réglementation douanière européenne  : quel intérêt de rajouter un étage supplémentaire à un bâtiment (allusion à la présente réforme de l’UDE), alors qu’il faudrait commencer par réparer les fondations du bâtiment en question, qui nécessite des travaux urgents de simplification de  réglementation? . Selon G. RADU, «il est bien temps de revenir aux fondamentaux et faire en sorte que la réglementation douanière de l’UE soit la plus simple et la plus compréhensible possible pour les usagers ».  

5. Comment l’Union européenne impose-t-elle (enfin) des normes de protection qui peuvent avoir par ailleurs une portée extraterritoriale (TS)

L’Union européenne a commencé à inscrire dans son Corpus juridique des mesures à portée extraterritoriale: le RGPD[5] et le Règlement sur l’Intelligence artificielle[6] (RIA). Contrairement à la tradition américaine, l’approche européenne ne vise pas à imposer ses normes en dehors de sa juridiction, mais à s’assurer que tout acteur, européen ou non, exerçant une activité en Europe, respecte les normes et les valeurs européennes, notamment à travers une régulation des données personnelles. Toute entreprise ayant une activité sur le sol européen, qu’elle y ait, ou pas, son siège, une filiale ou un établissement, qu’elle produise ses biens ou services sur le territoire ou qu’elle les fournisse de l’extérieur de ses frontières, a l’obligation de se conformer à ces règles.

Un grand nombre d’acteurs institutionnels considèrent comme une réussite l’existence d’un cadre réglementaire unique. Il peut cependant créer une situation défavorable, notamment en matière de recherche et développement, en contraignant la capacité d’innover. Des biens et services créés en dehors de ses frontières peuvent être ensuite proposés dans leur version finale en Europe sans que la méthode pour les élaborer ne soit soumise au droit européen. Maître Samman interroge : « On ne peut pas revendiquer une souveraineté européenne qui risque d'entraîner des mesures de rétorsion d’autres pays souverains’’. Pour que la souveraineté économique devienne une réalité européenne, ces normes doivent s’appuyer sur une équation complexe d’objectifs et de moyens. Dans certains secteurs comme le numérique par exemple, le recours à des acteurs non européens, aux technologies bien plus avancées/sophistiquées, essentiellement américaines, sont indispensables à la productivité et la qualité des entreprises européennes En revanche, la capacité européenne d’imposer un cadre réglementaire harmonisé, comme celui de la collecte et du traitement des données personnelles, peut constituer un atout économique et permet de promouvoir les valeurs de l’UE (art.2 TFUE), pour autant que son application intègre l’approche par les risques tel que prévu dans les deux textes cités en introduction.

Extrait du rapport Draghi : il faut investir dans l’amélioration et la promotion des normes, en renforçant le rôle du marché intérieur en tant que plateforme solide qui soutient l’innovation, protège les intérêts des consommateurs et promeut le développement durable.

« Notre future compétitivité mondiale dans le domaine du numérique dépend des règles que nous mettons en place aujourd’hui. Et ces règles doivent être conformes à nos valeurs : la démocratie, l’État de droit, les droits fondamentaux et le respect de l’ordre international fondé sur des règles », a déclaré le président de l’AIDA, Dragoș Tudorache, co-rapporteur de la loi sur l’IA pour la Commission des libertés civiles (LIBE).

6. Venir à bout du verrou du veto au Conseil (VB)

Comment faire avancer l’Union européenne lorsque le processus de décision peut se heurter au verrou du vote à l'unanimité qui continue à s’appliquer pour des thématiques comme la Politique Étrangère et de Sécurité Commune (PESC), la fiscalité, la politique énergétique ou encore le cadre financier pluriannuel mais parfois aussi parce que la présidence tente le consensus ? C’est l’ultime question à laquelle a tenté de répondre Vincent Barrailler, à la demande de Viviane de Beaufort:

Cette modalité de vote avec un droit de veto de fait a peser et pèse sur la dynamique décisionnelle ; or, nous faisons face à des enjeux majeurs, notamment sur le plan géopolitique. Viktor Orbán, Premier ministre hongrois, a d’ailleurs récemment joué de cette carte monnayant abstention ou vote face au plan européen d’aide à l'Ukraine contre la récupération des subventions gelées au titre du non respect de l’état de droit par la Hongrie 

Dans ce contexte, l'idée de réformer les règles de vote au Conseil est à nouveau à l’ordre du jour. C’est ce que les membres de la Convention sur l’Avenir de l’Europe ont proposé en 2022. Toutefois, une telle réforme implique une révision des traités qui repose sur une procédure lourde avec la nécessité de l’accord de tous les États membres…

Reste alors la solution des coopérations renforcées, prévue par le PFUE (art.329), ou encore des clauses passerelles :  un groupe d’Etats membres pionniers avance sans obliger les autres ou bien les Etats décident de changer de modalité de vote et passer à la majorité qualifiée classique :  55 % des États (15 s/ 27) représentant 65 % de la population de l’UE. Dans le contexte politique actuel, c’est la solution qui semble la plus réaliste pour faire avancer l’Union européenne dans la voie d’une intégration plus forte. Cet outil présente cependant des inconvénients, notamment celui d’ajouter de la complexité aux rouages institutionnels de l’UE. Il risque aussi de la rendre moins compréhensible encore auprès de ses citoyens.

Conclusion (VDB 

Extraits librement interprétés du rapport E; LETTA

 Le marché unique est intrinsèquement lié aux objectifs stratégiques de l’UE. Il est intrinsèquement politique et doit être actualisé à partir d’une nouvelle vision du rôle de l’UE dans un monde qui a subi d’importantes transformations avec  la résurgence des politiques de puissance. L’Union engagée en faveur de la coopération internationale a orienté ses interactions pour promouvoir un ordre normatif, cœur de son éthique fondatrice et de son cadre opérationnel. La guerre de Poutine contre l’Ukraine représente une rupture radicale. La déclaration de Versailles de mars 2022, suivie par celle de Grenade d’octobre 2023 et la stratégie de sécurité économique de la Commission européenne démontrent que si  l’Union repose sur les piliers du libre-échange et de l’ouverture, une voie doit être trouvée pour que l’on puisse encore jouer un rôle dans ce monde en ayant pour but de préserver la paix et de faire respecter un ordre international fondé sur des règles, en garantissant notre sécurité économique, un engagement à long terme pour transformer la société et l’économie européennes de manière durable et une transition écologique équitable. Deuxièmement, la définition d’une orientation claire pour l’intégration des nouveaux membres représente l’un des principaux défis des prochaines années. Troisièmement, dans le nouveau désordre mondial, l’avenir de l’Union ne peut ignorer la nécessité d’assurer la sécurité des citoyens européens, ce qui requiert des positions et des décisions plus exigeantes dans le domaine de la défense. Ces trois grandes orientations stratégiques guideront l’Union dans les années à venir.

[1] Centre Européen de Droit et d’Economie (CEDE) (essec.edu)

[2] Le CEDE ayant limité à partir de  2018 ses activités collectives: workshops et colloques (à consulter via Centre Européen de Droit et d’Economie (CEDE) - 1.2.Colloques, Ateliers et Recherches (essec.edu)), c’est la chaire Jean Monnet attribuée à la professeure Viviane de Beaufort par l'Union européenne qui permet de relancer cette activité

[3] A retrouver via cette rubrique  Centre Européen de Droit et d’Economie (CEDE) (essec.edu)

[4]https://www.euractiv.fr/section/agriculture-alimentation/news/lue-impose-des-droits-de-douane-prohibitifs-sur-les-importations-de-cereales-russes/

[5] Règlement général sur la protection des données - RGPD | CNIL

[6] Résumé AI Act - https://artificialintelligenceact.eu/fr/high-level-summary

Le programme depuis 2020

Le projet Européen se repense comme zone géographique porteuse de valeurs communes et garante de l'état de droit. l'UE doit conserver sa place dans un monde en bouleversement et ajoute à la dimension de construction du Marché Intérieur, une dimension externe portée par des intérêts communs qu'exprime bien le concept de "souveraineté européenne". 

L'enjeu vital est de redéfinir un cadre juridique unilatéral (reglements et directives) ou négocié (accords) apte à assurer une ouverture régulée. C'est aussi ouvrir et faire participer plus directement les citoyens avec des consultations et la Conférence sur l'avenir de l'Europe qui a permis d'aboutir à des propositions concrètes que le Parlement européeen a promis de reprendre à son compte, etc.

Ce programme propose  une approche globale  intégrant différents aspects de droit européen et comparé: régulation et concurrence, gouvernance et contrôle des entreprises, législation sur les IDE, rénovation des outils de politique commerciale de l’UE (OMC, ALE, conditionnalité des aides) 

Plus récemment a été ajoutée la dimension de la citoyenneté européenne et le respect de l'Etat de droit car "L’Europe est un modèle de civilisation à préserver coûte que coûte pour la génération d’après" - Revue de l'Union européenne N°639 - juin 2020 - Dalloz